В процеса на приемане на шестото изменение на Конституцията на Република България бе внесено предложение (виж повече тук) за вписване на правото на природа на гражданите, като в една от двете нови алинеи, предложени в чл.21, бе записано „Природният ландшафт се опазва по ред определен със закон.“ В предходната публикация „Беззащитен ли е ландшафтът на България?“ показахме, че на ниво различни закони – 10 закона и няколко подзаконови актове към тях – у нас и към настоящия момент има инструменти за управление, устройство и опазване на ландшафта. Има ли противоречие в тези две тези? В настоящата статия ще покажем, че те не си противоречат и има смисъл от приемането на Закон за ландшафта.

Международни споразумения

В член 5 от Конституцията е регламентирано, че международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната и те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. През 2004 г. Народното събрание приема Закон за ратификация на Европейската конвенция за ландшафта.

Европейска конвенция за ландшафта

Тя влиза в сила за България от 1 януари 2005 г. В нейния преамбюл са посочени мотивите за създаването ѝ, които според нас е важно да прочетем внимателно:

„Съзнавайки, че ландшафтът способства за формирането на местните култури и че той е основен компонент на европейското природно и културно наследство, допринасящ за човешкото благоденствие и консолидиране на европейската идентичност;

Приемайки, че ландшафтът е значима част от качеството на живот на всички хора: живеещи в градски и селски райони, в западнали и благоденстващи райони, в райони с призната изключителна красота и обикновени такива…“

Тези мотиви показват значението на ландшафта - той допринася за благоденствието на обществото, част е от идентичността и качеството на живота  на всеки от нас. В мотивите е посочено, че всеки един отрасъл на икономиката оказва влияние върху ландшафта, респективно върху благоденствието, идентичността и качеството ни на живот и това,  че неговото опазване, управление и планиране налагат права и отговорности за всеки.

Европейската конвенция създава задължение в страните, които са я ратифицирали, да предприемат следните действия:

1. Законово да определят ландшафта като съществен компонент от жизнената среда на хората.
2. Да установят и да прилагат политики за ландшафта, целящи неговото опазване, управление и планиране посредством възприемането на специфични мерки.
3. Да установят процедури за участието на широката общественост, местните и регионалните власти и други заинтересовани страни в дефинирането и прилагането на политиката по отношение на ландшафта.
4. Да интегрират ландшафта в своята регионална политика, политика за градско планиране, културна, екологична, селскостопанска, социална и икономическа политика, както и във всякакъв друг вид политика, която пряко или косвено засяга ландшафта.
5. Да повишат разбирането сред гражданското общество, частните организации и публичните власти за важността на ландшафтите и тяхната роля.
6. Да съдействат за обучението и квалификацията на кадрите в областта на ландшафта на всички нива - от училище и университетите до квалификация след започване на работа.
7.  С участие на всички заинтересовани страни да идентифицират ландшафтите на своята  територия, да анализират техните характеристики и въздействията, които ги трансформират и да регистрират промените в ландшафта.
8. Да определят качествата на ландшафта след обществена дискусия  и обществени органи да  съобразяват действията си спрямо  желанието на обществото относно характерните черти на заобикалящия го ландшафт.
9. Да приложат в действие политиките за ландшафта като приемат инструменти, целящи опазване, управление и планиране на ландшафта.

• Опазване на ландшафта  означава действия за запазване и поддържане на важни или характерни черти на ландшафта, доказани чрез стойността му като наследство, определена от природната конфигурация и/или от човешка дейност.
• Управление на ландшафта означава действие с оглед на устойчиво развитие за гарантиране постоянната грижа за ландшафта, така че да бъдат насочвани и балансирани промените, предизвикани от социалните, икономическите и на околната среда процеси.
• Планиране на ландшафта означава решителни действия с оглед бъдещо подобряване, възстановяване или създаване на ландшафта.

Европейската конвенция за ландшафта се възприема като част от „меките“ споразумения, които нямат срокове за изпълнение на задълженията на страните членки и позволяващи всяко едно тяхно действие, независимо колко е значително, да е достатъчно за отчитане като действие по конвенцията. Въпреки това тя е една добра основа да отговорим на въпроса трябва ли ни Закон за ландшафта.

Протокол за опазване на биологичното и ландшафтното разнообразие на Черно море

Преди да отговорим на въпроса нужен ли е допълнителен закон е моментът да посочим, че има още един международен договор, който създава задължения за България  в областта на ландшафта - Протокол за опазване на биологичното и ландшафтното разнообразие на Черно море към Конвенцията за опазване на Черно море от замърсяване. Този протокол е подписан от Република България през 2002 г., ратифициран от Народното събрание през 2004 г. и влиза в сила за България на 20 юни 2011 г. Той конкретизира задълженията от Европейската конвенция за ландшафта по отношение опазване, управление и планиране за територията на териториалното море и крайбрежната зона, обозначена от всяка от страните, включително влажните зони. Доколкото тази зона за България все още не е определена, задълженията по този протокол към ландшафта на Черноморското крайбрежие все още не могат да се идентифицират с точност.

Но да се върнем на въпроса „Трябва ли ни закон за ландшафта?“

Да, на България е нужен закон за ландшафта. Той трябва да е рамков, като отчита и допълва инструментите, съществуващи към момента за управлението, устройството и опазването на ландшафта и разписва ролята на обществото в тях.

Сравнявайки съществуващите разпоредби в българското законодателство, свързани с ландшафта, със задълженията на България по международните споразумение за ландшафта, ние установяваме няколко съществени проблема:

1. На първо място липсва регламентирана система за идентифициране и описание на ландшафтите и система за мониторинг на промените в тях вследствие на въздействията от различните сектори на икономиката. В основата на всяко управление е идентификацията на обектите, които подлежат на управление.

В плановете за управление на защитени територии и някои общи устройствени планове, в които имаме картиране на ландшафтите, се използват различни класификации, което проваля подхода на национално ниво и системите за мониторинг на измененията в ландшафта. Ако не знаем какво опазваме, ще имаме съмнителна ефективност на всяко усилие за опазване. Отделно трябва да се посочи държавният орган, който ще е отговорен за извършването на мониторинга на промените в ландшафта.

2. На второ място, трябва да посочим липсата на каквато и да е система за оценка на промените и модификации в ландшафтите, както и на система за оценка и валоризация на екосистемните услуги, оказвани от елементите на природните ландшафти, което лишава собствениците им от доходи и не води до справедливо споделяне на разходите и приходите от един ценен елемент на ландшафта. Ще дам един пример от туризма - собственици на горски територии в границите на курортният комплекс „Пампорово“ са ограничени от устройствения план да застрояват горите си, обявени за зелена част на комплекса, като в същото време общината ги таксува годишно с имуществени местни данъци, а собственици на хотели предлагат с по-високи цени стаи с изглед към гората.  Същото може да посочим и за собствениците на имоти, разположени в парковете на София или на брега на морето.
3. На трето място е липсата на система за определяне на качествата на ландшафта, които обществото цени. Да си спомним, че само преди седемдесет години пушещите комини на индустрията и енергетиката бяха символ на развитието на обществото ни и бяха част от ценностите, които се налагаха от държавата по всички възможни начини. Днес никой не иска да вижда пушещи комини пред прозореца си, даже от тях да излизат само водни пари. Това определяне на качествата трябва да е резултат от широка обществена дискусия и  органите на трите власти трябва да съобразяват действията си спрямо желанието на обществото относно характерните черти на заобикалящия го ландшафт.
4. На четвърто място, трябва да посочим, че българското законодателство се нуждае по принцип от подобряване на мерките по планиране на ландшафта и обхвата им. Ако за защитените и горските територии има регламентирано сравнително прилично планиране, то за земеделските територии, културните обекти, създаването и управлението на нарушените територии, урбанизираните и транспортни територии има какво да се направи.

Трябва да посочим, че липсва регламентация за създаването на урбанизираните, нарушените и транспортните територии, които да отчитат ценностите на ландшафта при тяхното създаване. Кариери и сгради увреждат природния ландшафт само по волята на собственика на територията или ресурса, както и по заповед на кмет на общината, без да се отчита, а камо ли да се съобразява волята на гражданите, живеещи там и ползващи средата. Волята на собственика е водеща и при градското планиране, независимо че там изгледът към природни обекти (море, река, планини) е фактор, който създава голяма стойност. Липсва регламентация за запазването на изгледи, които са важни за обществото.

5. На пето място, трябва да посочим нуждата от подробно описание на инструментите, регламентиращи управлението на ландшафта. Ако органите за опазване на околната среда имат инструменти като процедурите по ОВОС, екологична оценка и оценка за съвместимост, то местните и регионални власти, както и властите, свързани със земеделието, транспорта и туризма, нямат никакви задължения и инструментариуми за отчитане значението на ландшафта и въздействието върху него при прилагането на властническите си правомощия.
6. На шесто място е нуждата от развитие на мерките и действията за опазване на ландшафта. Възможно е бъдещото развитие на нормата да се остави, както е и до момента, на инструментите на Закона за защитените територии (ЗЗТ). Това обаче ще ограничи възможността за запазване на представителни образци на селищните ландшафти, както и на  ценни за обществото изгледи от градската среда, доколкото ЗЗТ не действа в урбанизираните територии. Наличната система за защита на ландшафтите концентрира властническите изявления единствено до министъра на околната среда и водите и лишава местните и регионални власти от отговорности и инициативи.

В заключение трябва да посочим, че България се нуждае от свой рамков закон за ландшафта и колкото по-скоро бъде приет, толкова по добре ще бъдат защитени националната и локална идентичност на българските граждани и качеството на средата, която обитават.

Фотография: Руслан Зарев. Елаците в Стара планина