Зелени закони заедно с нашите партньори от коалициите "Право на природа" (местни активистки групи и сдружения от цяла България" и "За да остане природа в България" (природозащитните неправителствени организации) подготвяме призив до депутатите, омбудсмана и президента за сезиране на Конституционния съд за промените в Закона за държавната собственост за безконтролна продажба на държавни имоти, с който бяха отслабени и правилата по Закона за опазване на околната среда.

Скоро ще споделим и вариант за призив, който всеки гражданин може да изпрати, за да защити своите конституционни права. А то и подробни правни мотиви:

1. По § 2 т.1  и  § 11

С предложеният текст в § 2 т.1  се определя Върховният административен съд като компетентен съд в едноинстанционни производства по отчуждаване на частни имоти в полза на държавата по реда на чл. 34а ал.1. С § 11 се задължава ВСС да осигури необходимите бройки за ВАС за новите задължения. 

Тези текстове влизат в противоречие с мотивите на Конституционния съд, изложени в Решение № 5 от 19 април 2019 г. по Конституционно дело № 12 от 2018 г., в които е посочено, че „Стесняването на кръга на съдебните актове, които могат да бъдат обжалвани по касационен ред, има за цел облекчаването на ВАС от прекомерна натовареност и му позволява пълноценно да изпълнява функциите си по върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите”. 

 

2. По § 12 относно изменение на Закона за насърчаване на инвестициите (ЗНИ)  и създаване на нови членове 22к и 22л 

Разпоредбите създават специални преференции за:

• приоритетни инвестиционни проекти с национално или регионално значение, определени по реда на чл. 22 е от ЗНИ  на основата на размер на инвестицията и брой създадени работни места, посочени в правилника за приложение на закона;

• инвестиционни предложения, които са определени като обекти с национално значение с акт на Министерския съвет и са обекти със стратегическа важност, по смисъла на Закона за опазване на околната среда. Съгласно §1 от ПЗР на ЗООС такива са всеки обект, включен в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика или в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г.;

• индустриални паркове със стратегическо значение по чл. 19 ал.2 т.3 на  Закона за индустриалните паркове обявени като такива от МС по предложение на министъра на икономиката и индустрията и на министъра на регионалното развитие и благоустройството

Настояваме за вето върху тези текстове, защото те нарушават принципа на правовата държава по отношение формалния му елемент - правната сигурност. Правната сигурност е характеристика на правовата държава, която изисква трайно и последователно концептуално законодателно регулиране на обществените отношения (Решение на КС  № 3 от 2008 г. по к.д. № 3/2008 г.). Правовата държава във формален смисъл е държавата на правната сигурност, което на свой ред предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви (Решение на КС № 8 от 2017 г. по к.д. № 1/2017 г.). Приетият текст на § 13  разпорежда да се съкратят с 1/2 всички срокове по произнасяне на органи, вкл. по ред на ЗООС и поднормативните му документи. Ще дадем пример с разпоредбите на ЗООС. В чл. 93 ал.6, чл. 97 ал. 2, чл. 97 ал.7, чл. 99 ал.2 и чл. 99 ал 6 срокове за произнасяне на различните процедури са нечетен брой дни (3, 7 или 45) или описателен (един месец). Със съкращаване на сроковете ЗООС ще трябва да се прилага за 1,5, 3,5 или 22,5  дни или за половин месец, за чието измерване липсва каквато и да е практическа система в администрацията на България. В този смисъл приетият закон не определя ясен и безпротиворечив начин, по който да се измерват административни срокове в половин ден или месец с което нарушава конституционния принцип на правната сигурност, респективно на правовата държава.

Друг значим проблем, е че с разпоредби на ЗНИ се изменят процедури в неясен брой закони, като единственият посочен е ЗООС, без да бъдат посочени самите процедури. Това нарушава конституционния принцип на правната сигурност. В това отношение може да посочим решение на Конституционния съд от 27 май 2021 г. по КД 9 от 2020г.:

„Както е посочено в Решение № 11 от 5.10.2010 г. по к.д. № 13 от 2010 г., правовата държава "не може да приеме в законите да се формулират текстове, предварително ампутирани в юридически план и с неясно предназначение". Правната сигурност като компонент на правовата държава изисква законовите разпоредби да са ясни, точни, непротиворечиви, разбираеми, прецизни, недвусмислени и взаимносвързани, за да могат правните субекти да изведат от тях предписвания модел за поведение (Решение № 9 от 30.09.1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г., Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к.д. № 5 от 2002 г., Решение № 3 от 21.03.2012 г. по к.д. № 12 от 2011 г., Решение № 5 от 19.04.2019 г. по к.д. № 12 от 2018 г.). Заедно с това принципът на правовата държава изисква разпоредбите по прилагане на даден правен институт да бъдат не само точно и ясно разписани, но да са формулирани в тясна близост и унисон с неговата правна същност и предназначение, да съобразяват контекста, в който този институт се прилага (Решение № 17 от 8.11.2018 г. по к.д. № 9 от 2018 г.”

 

Отделно трябва да посочим, че произнасяне на органите в срок от един до пет дена категорично не могат да попаднат в обхвата на термина разумен срок посочен в чл.6, §6 на Директивата за ОВОС. Това изискване е в противоречие с разпоредбите на чл. 6.1  и чл.6.6 на Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда.

„ чл.6.1 Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че органите, които е вероятно да имат отношение към проекта поради конкретните си задължения в областта на околната среда или местна или регионална компетентност, имат възможност да изразят становището си относно информацията, предоставена от възложителя на проекта, както и относно искането за разрешение за осъществяване на проекта, като се вземат предвид, при целесъобразност, случаите, посочени в член 8а, параграф 3. За тази цел държавите членки посочват органите, които следва да бъдат консултирани по принцип или за всеки отделен случай. Информацията, събрана съгласно член 5, се изпраща на тези органи. Държавите членки разработват подробни указания във връзка с осъществяването на консултациите.”

„чл. 6.6.  Определят се разумни срокове за различните етапи, които осигуряват достатъчно време за:

а) информиране на органите, посочени в параграф 1, и обществеността, и

б) да могат органите, посочени в параграф 1, и заинтересованата общественост да се подготвят и да участват ефективно във вземането на решения за околната среда, предмет на разпоредбите на настоящия член.”

Друг съществен проблем е изискването, поставено към компетентните органи по ЗООС, те задължително да „разрешават/одобряват реализацията на същите инвестиционни проекти”. Това изискване, изключващо възможността да се откаже одобряване на проект, е в нарушение на чл. 8а т.2 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда.

„чл. 8.2.  В решението за отказ на разрешение за осъществяване се посочват основните причини за отказа.”

Според нас този текст нарушава и конституционния принцип на пропорционалност. За да се прецени дали мерките, избрани от законодателя, са пропорционални за постигането на легитимна цел, следва да се даде отговор дали преследваната цел е легитимна, дали избраното средство от законодателя за постигането ѝ е допустимо като такова от Конституцията, дали то е необходимо и щадящо за субектите, чиито права ограничава, и дали няма други, по-меки средства за постигане на тази цел (Решение на КС № 5 от 2005 г. по к. д. № 10/2004 г., Решение на КС № 14 от 2014 г по к. д. № 12/2014 г., Решение на КС № 7 от 2016 г. по к. д. № 8/2015 г.). Ако след преценката на правната норма се констатира, че тя не е съобразена с който и да е от посочените критерии, то следва да се приеме, че тя не е в съответствие с принципа на пропорционалност и следователно би била противоконституционна. (Решение на КС № 5 от 2019 г.  по КД 12/201108). В този смисъл ограничаването на сроковете за произнасяне на държавните органи за национални обекти, които са обикновено технически сложни и с голямо влияние върху околната среда, е нелогично от гледна точка на това, че всички останали други обекти, които са с далеч по-малко влияние върху околната среда, ще останат с нормални срокове за произнасяне. Нищо от правната уредба за национални обекти или обекти от национална важност не обуславя необходимостта срокове от 3 или 7 дена да се съкращават двойно.

Нещо повече, липсва всякаква правна обвързаност между статута на обектите с национално значение или стратегическите обекти с необходимост от определянето им като обекти, които е важно да се построят максимално бързо. Нито в ЗУТ, нито в ЗООС не е налично обвързване между термините национален обект и стратегически обект с нужда от бърза реализация. Това е и трудно обяснимо от житейска гледна точка, когато говорим за транспортни и енергийни обекти, строящи се десет и повече години. 

По отношение приетото трето изречение в чл. 22к ал. 2   „Непроизнасянето или неизразяване на становище в срок се смята за мълчаливо съгласие.” трябва да посочим, че това е пряко нарушение на чл. 5 ал.4 на Конституцията във връзка с членове 4 и  8а на  Директива 2011/92/ЕС за оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена и допълнена с Директива 2014/52/ЕС. Този гласуван от НС текст допуска проекти които задължително подлежат на ОВОС да бъдат одобрени по линията на мълчаливо съгласие в нарушение на разпоредбата на чл. 4.1 на директивата или проекти, които задължително подлежат на процедура по преценка необходимостта от ОВОС, да бъдат одобрени чрез мълчаливо съгласие без произнасяне на компетентния орган. В нейният чл. 8а категорично е посочено, че решенията по ОВОС трябва да обосновани и да включва редица условия - нещо невъзможно при мълчаливото съгласие. 

„чл. 4. 1.  При спазването на член 2, параграф 4 проектите, изброени в приложение I, подлежат на оценка в съответствие с членове 5—10.”

„чл.4. 2.  При спазването на член 2, параграф 4 за проектите, изброени в приложение II държавите-членки вземат решение относно това, дали проектът да бъде предмет на оценка в съответствие с разпоредбите на членове 5—10. Държавите-членки определят това чрез:

а) разглеждане на всеки отделен случай,

или

б) прагове или критерии, определени от държавата-членка.

Държавите-членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б).”

„ чл. 8а.1 Решението за издаване на разрешение трябва да включва най-малко следната информация: а) обоснованото заключение, посочено в член 1, параграф 2, буква ж), точка iv); б) всички условия на околната среда, приложени към решението, описание на всички характеристики на проекта и/или предвидените мерки за избягване, предотвратяване или намаляване и ако е възможно, премахване на неблагоприятните последици върху околната среда, както и при целесъобразност, мерки за наблюдение.

Както е посочено в т.7 от Преамбюла на Директивата по ОВОС разрешението за осъществяване на публични или частни проекти, за които има вероятност да окажат значително въздействие върху околната среда, „следва да се дава само след извършване на оценяване на вероятното въздействие върху околната среда на тези проекти. Това оценяване следва да се извърши на основата на подходяща информация, предоставена от възложителя, която може да се допълва от органите и обществеността, които може да бъдат засегнати от въпросния проект.”

Доколкото предложеният текст в оспорвания закон допуска и мълчаливо съгласие в процедурата по екологична оценка чл. 22 к. ал.2  нарушава и разпоредбата на чл. 3.1, 3.2 и чл. 6 на  Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда:

„чл. 3. 1.   В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

2.   В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:

а) които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337/ЕИО, или

б) които, с оглед вероятните последици върху местата, са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО.”

Тук трябва да посочим, че по отношение процедурата по екологична оценка също е недопустимо да се определят минимални срокове които не позволяват на компетентният орган и на другите заинтересовани да се произнесат ефективно по тях.  В този смисъл бих посочили решение на СЕС по дело С - 474/10:

„2)     Член 6, параграф 2 от Директива 2001/42/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не изисква сроковете, в които определените органи и обществеността, която е засегната или може да бъде засегната по смисъла на параграфи 3 и 4 от този член, трябва да могат да изразят становището си по даден проект за план или за програма, както и по придружаващия го екологичен доклад, да бъдат определени точно в националното законодателство, с което се транспонира тази директива, и следователно тази разпоредба не е пречка такива срокове да бъдат определяни за всеки конкретен случай от органа, който изработва плана или програмата. При последното описано положение обаче същият параграф 2 изисква с оглед на консултирането на тези органи и на тази общественост относно даден проект за план или за програма реално определеният срок да бъде достатъчен и по този начин да дава ефективна възможност на тези органи и общественост да изразят в подходящ срок становищата си по този проект за план или за програма, както и по придружаващия го екологичен доклад.”

Доколкото процедурите по реда на глава Шеста на ЗООС (ОВОС и ЕО) съвместяват и процедурите по чл. 31 на Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) мълчаливото съгласие нарушава и разпоредбата на чл. 6.3 на Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна:

„чл.6.3 Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.”

В новоприетия член 22л ал.2 е посочено „Компетентният орган или оправомощено от него длъжностно лице изисква не повече от два пъти допълнителна информация по внесено задание за обхват на ОВОС.” Този текст на законодателят нарушава основният принцип на истинност на административното правораздаване. Съгласно чл. 7 на АПК административните актове се основават на действителните факти от значение за случая, като на преценка подлежат всички факти и доводи от значение за случая. Ограничаването правото на административният орган да установи всички факти и обстоятелства необходими да вземе решение на базата на механистичното решение да ги изисква не повече от два пъти не гарантира опазването на висшите конституционни ценности каквито са околната среда, живата природа и биологичното разнообразие. Законодателят указва броя на исканията за допълнителна информация, но не отчита, че информацията предоставяна от възложителят може да е непълна или неясна даже и при две поисквания.

Трябва да посочим, че административният орган в лицето на МОСВ и РИОСВ изискват допълнителна информация на фазата на определяне на заданието за ОВОС/ЕО, на фазата на представяне на доклада по ОВОС/ЕО за оценка на качеството и на фазата след обществените обсъждания, където може да е постъпила различна информация от заинтересованите лица. Отделно, доколкото актовете по ОВОС са обвързани и с процедурата по оценка за съвместимост по ЗБР, органът може да изисква информация при представяне на Доклада от оценка за съвместимост  и след обществените му обсъждане. Също така трябва да посочим, че при ОВОС в трансграничен аспект исканията може да са по искане на една или повече заинтересовани държави. Ограничавайки тези минимум пет възможности до две, компетентните органи ще трябва да избират от кои възможности се отказват, което със сигурност ще накърни или качеството на административния акт по ЗООС и ЗБР или възможността за участие на гражданите и обществеността, или пълнотата на информацията която възложителя предоставя. 

Оспорваният текст е в противоречие с разпоредбата на чл. 5 §3 б.в на Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда който задължава, когато е необходимо, компетентният орган да търси от възложителя на проекта допълнителна информация в съответствие с приложение IV на Директивата, която има пряко отношение към достигането до обосновано заключение относно значителните последици на проекта за околната среда.  Всяко ограничаване на получаването на информация би довело до риск от създаване на необосновано заключение, т.е. от нарушаване на директивата.

 

3.  § 13 по отношение изменение на Закона за приватизация и следприватизационен контрол

§ 13, т. 2, б. „а“ от новия ЗДС се премахва изискването приватизационна продажба на обособените части от търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, включени в списъка по чл. 3, ал. 1 (т.нар. забранителен списък) от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК), да бъде възможна след решение от Народното събрание по предложение на Министерския съвет. Освен това, по силата на промените се предоставя универсална инициатива на органите, упражняващи правата на държавата в капитала на конкретното дружество с над 50 на сто пряко или опосредено участие в капитала, да правят предложения за приватизация на конкретните обекти по чл. 3, ал. 3, т. 3 от ЗПСК. Отмяната дава възможност отново да бъдат продавани обособени части от дадено предприятие, включено в забранителния списък, като действителната необходимост от продажбата ще бъде преценявана най-вече от самите органи на дружеството. Считаме, че отнемайки установената в закона споделена компетентност между Народното събрание и Министерския съвет, заличавайки правомощията и на двата органа по отношение на продажбата на имущество от дружества от забранителния списък, законодателят занижава отговорността на тези органи в този процес. Потенциален е рискът от злоупотреби и произвол, което в крайна сметка ще засегне публичния интерес. В чл. 18, ал. 6 от Конституцията е предвидено общото задължение, че държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото. На Министерския съвет пък е възложено основното негово правомощие да организира стопанисването на държавното имущество при осъществяване на вътрешната политика на страната (чл. 106, вр. чл. 105, ал. 1 от Конституцията). То се отнася не само за двата вида собственост на държавата (публична и частна), но обхваща и другите нейни права и задължения, които са парично оценими (Решение № 19 от 1993 г. по к. д. № 11/93 г.). Тези ангажименти на държавата по един или друг начин стоят и по отношение на вещите, собственост на търговски дружества, в които участва държавата. Това е така, защото стопанската дейност на немалка част от тези субекти има стратегическо за обществото и икономиката значение. Именно общественият интерес е конституционният критерий при управлението и разпореждането с това имущество. Оттеглянето на държавата, в лицето на НС, и най-вече на ръководния орган на изпълнителната власт, по отношение на сделки с обособени части на такива дружества е само по себе си абдикация от конституционно установените ѝ задължения да гарантира публичния интерес.

 

4. § 15 по отношение изменение на чл.88, 93 и 99  от ЗООС 

Относно въвеждане на едноинстнционно производство за някои производства по ОВОС и ЕО

Конституцията и трайната практика на Конституционния съд допуска при определени обстоятелства законодателят да създава необжалваеми актове и едноинстанционни производства за охраняване на определени конституционно защитени цели. 

В същото време е неоспоримо, че опазването на околната среда е прогласена от Конституцията на Република България ценност с оглед защита на интересите както на обществото като цяло, така и на правата на отделните граждани. Конституцията утвърждава необходимостта от осигуряване на здравословна околна среда за благосъстоянието на човека и осъществяването на основните права на човека, включително и правото на живот.

Разпоредбата на чл. 55 на КРБ закрепва като основно право правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, а чл. 15 на КРБ налага задължения на държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната (Решение № 5 от 19.04.2019 г. по к.д. № 12/2018 г.). 

Предвидените в чл. 15 от Основния закон задължения обвързват всички правни субекти, но държавата има отговорност за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда и на изпълнението на задълженията към околната среда на другите правни субекти. Едно от проявленията на тази отговорност е задължението на законодателя да създаде такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и 55 от Конституцията, като грижата за околната среда следва да се осигури на всички равнища на правна регулация (Решение № 6 от 16.06.2020 г. по к.д. № 10/2019 г. и Решение № 12 от 2013 г. по к.д. № 9/2013 г.). Задълженията, произтичащи от чл. 15 от Конституцията, са "императив", който се отнася до "всички дейности" на държавата (Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к.д. № 9 от 2013 г.). 

     Разпоредбите на чл. 15 и 55 от Конституцията, разгледани в систематична и телеологическа връзка, показват, че защитата на околната среда не се свежда просто до съхранението на един ресурс, а е важно средство за осигуряване на това общо благо и за защита на широк спектър от неимуществени интереси на гражданите.

В този смисъл ограничението създадено в чл.88 чрез допускане на едноинстанционно производство по отношение на оценка на въздействието на проекти, които се определят само и единствено чрез немотивирани решения на Министерски съвет или Народното събрание, без ясни критерии кои характеристики на един проект го правят обект от национално значение, включително възможността проекти на търговски дружества да бъдат определяни като такива,  е недопустимо ограничаване на основните права, защитени от Конституцията.

Едноинстанционното производство в процедури по ОВОС и екологична оценка влиза в противоречие с мотивите на Конституционния съд, изложени в Решение № 5 от 19 април 2019 г. по Конституционно дело № 12 от 2018 г., в които е посочено, че „Стесняването на кръга на съдебните актове, които могат да бъдат обжалвани по касационен ред, има за цел облекчаването на ВАС от прекомерна натовареност и му позволява пълноценно да изпълнява функциите си по върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите”. Според конституционните съдии едноинстанционното производство  „се установява по такива дела, които не се отличават с фактическа и правна сложност и по които има относително стабилна съдебна практика.” Всеобщо известно е, че производствата по прилагане на Директивите за ОВОС и за Стратегическа екологична оценка не са такива и по тях Съдът на ЕС отсъжда ежегодно с множество тълкувания на разпоредбите на директивите – т.е. практиката по тях не може да се окачестви като стабилна. 

Относно обхвата на обектите, за които се предлага едноитстанционно производство

Едноинстанционно производство се въвежда чрез изменение на чл, 88   § 1 от ПЗР на ЗООС, т. 76 за: Обекти с национално значение обявени за такива с акт на МС, които същевременно са обекти със стратегическа важност. „Обект със стратегическа важност" е всеки обект, включен в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика или в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г., както и проект, за реализацията на който е взето решение на Народното събрание. Те могат да се разделят в три групи:

1.                   Първата група са обекти включени в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика определени за обекти с национално значение с акт на МС. Енергийната стратегия е приета от Министерския съвет с Решение № 133 от 09 март 2011 г и е с изтекъл планов хоризонт. В момента съгласно Съгласно чл. 34 от Регламент (ЕС) 2018/1999 на 18.06.2019 г. на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата за изменение на регламенти (ЕО) № 663/2009 и (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 94/22/ЕО, 98/70/ЕО, 2009/31/ЕО, 2009/73/ЕО, 2010/31/ЕС, 2012/27/ЕС и 2013/30/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2009/119/ЕО и (ЕС) 2015/652 на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕС) № 525/2013 на Европейския парламент и на Съвета (Регламент (ЕС) 2018/1999) се изработват от страните членки Интегрирани национални планове за енергетика и климат. Действащият ИНПЕК на Република България е приет с Протокол № 8 на Министерския съвет от 27.02.2020 г.

2.                   Втората група проекти са обекти включени в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г  определени за обекти с национално значение с акт на МС. Интегрираната транспортна стратегия в периода до 2030 г. е одобрена с Решение № 336/23.06.2017 г. на Министерския съвет.

3.                   Третата група са проекти, за реализацията на които е взето решение на Народното събрание и са определени за обекти с национално значение с акт на МС. Законодателят не е определил никакви изисквания за да бъдат конкретизирани или ограничени обектите, за които Народното събрание и Министерски съвет могат да вземат решение за да попадне обектът в група за която важи едноинстанционното производство по решение за ОВОС.

Конституционният съд е последователен в позицията си, че „Поначало ограничаването на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности.“ (Решение № 10 от 2017 г.; Решение № 3 от 2019 г.; Решение № 11 от 2021 г.). Следвайки логиката на съда трябва да посочим, че нито включването на един обект в отпадналата като действие Енергийна стратегия, нито разширеният до безкрайност обхват на всеки обект определен като национален с акт на НС и МС не могат да бъдат определени като висши конституционни ценности, заради които е необходимо да бъдат ограничени правата на гражданите, каквото е правото на здравословна околна среда.

 

Относно нарушаване на принципи на правото на Европейския съюз, което има предимство върху националното

Трябва да посочим, че приетите текстове са в нарушение на два основни принципа на правото на ЕС. Това са принципът за „неотслабване“ (англ. non-regression principle) на екологичното право и принципът на пропорционалност.

Принципът за неотслабване постановява, че след като бъде установено определено ниво правна норма на защита на индивидуалните права или общественото благо, то не може да бъде намалено или отменено.   От 2007 г. производството по административни дела в България е двуинстанционно (чл. 10 ЗСВ) и това е принцип, който важи за всички сфери на обществения живот, включително по редица дела с висока степен на обществена значимост, например обжалване на принудителни административни мерки, на откази за издаване на разрешителни при лицензионни режими или отнемане на такива, комплекси разрешителни на големи индустриални обекти и пр. В този контекст въведеното през 2017 г. изключение от този принцип за определена категория екологични дела (коригирано през 2022г със срок до 2024г)  контрастира с останалите области на административното право. Въвеждането на едноинстанционно производство в която и да е област, представлява намаляване на степента за защита на съответните права и законни интереси, което намаляване в областта на природозащитата е забранено от чл. 3, ал. 3 ДЕС, изискващ „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“. Същото изискване е повторено в специалните разпоредби на чл. 114 и чл. 191 от ДФЕС. Това прави неотслабването (англ. non-regression principle) на природозащитата основен принцип, в светлината на който следва да се тълкуват всички останали нормативни актове, включително и проектите за изменения на такива и това е потвърдено от трайната практика на Съда на Европейския Съюз в Люксембург (СЕС).

Принципът на пропорционалност изисква  съгласно чл. 5 ДЕС мерките в правото да са подходящи за постигане на желаната цел; да са необходими за постигане на желаната цел; да не налагат на лицето тежест, която е прекомерна по отношение на целта, която се очаква да бъде постигната. Изпълнението на приоритетни за правителството проекти не изисква задължително бързина – такава мярка не е необходима за постигане на желаната цел. В допълнение, тази мярка налага прекомерна тежест върху лицата, чиито права на здравословна околна среда и висока степен на опазване на околната среда, биха могли да бъдат засегнати при големи строителни проекти.

Нарушението на европейското право не се отменя с условието проектът да бъде определен с акт на Министерския съвет (МС) за такъв с национално значение. Причината е нарушението на принципа на пропорционалността/съизмеримостта (чл. 5 от ДЕС/чл. 6 Административно процесуален кодекс). Защитата на едно право – както възможностите за достъп до правосъдие, така и интензивността на съдебния контрол – следва да расте в съответствие с неговата значимост, не да намалява. Когато даден инвестиционен проект има висока обществена значимост, и засяга широк кръг обществени интереси – както екологични, така и социални, икономически, културни и др. – той следва да бъде обсъден с по-широко, а не при ограничено гражданско участие. Съответно гражданите трябва да имат повече, а не по-малко възможности за установяване на пороци при вземането на решение, а проверката, извършвана от съда, трябва да бъде по-интензивна (по-широк съдебен състав, повече инстанции и пр.). Решението на МС за определяне на „обект от национално значение“ представлява пускането му по „бързата писта“, с по-малко обсъждане и по-малко възможности за преглед на неговата законосъобразност. Евентуалното обсъждане в МС не може да замени гражданското участие във всички следващи фази при одобрение и реализацията на проекта (например ОВОС или екологична оценка) и възможността на гражданите да атакуват адекватно евентуалните закононарушения. Напротив, ако проектът е толкова важен, че да бъде обявен за национален приоритет, законодателят следва да разшири кръга на лицата с право да обжалват, и броя на инстанциите, които могат да установят евентуалните пороци. 

Несъмнено е, че разпоредбите на ЗООС, които се изменят, за да се въведе отново едноинстанционното производство уреждат разпоредбите на Директивите на ЕС за ОВОС и за екологична оценка, които уреждат правата на гражданите на ЕС за защита на човешкото здраве и подобряване качеството на околната среда, както е посочено и в Преамбюла на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда : 

„Член 174 от Договора предвижда, че политиката на Общността по околната среда следва да допринася, inter alia, за съхраняването, защитата и подобряването на качеството на околната среда, защитата на човешкото здраве и благоразумното и рационално използване на природните ресурси и че следва да е основана на принципа за предпазните мерки. Член 6 от Договора предвижда, че изискванията за защита на околната среда следва да бъдат интегрирани при определянето на политиките и дейностите на Общността, и по-специално с оглед подпомагането на устойчивото развитие.” 

В допълнение, оспорваният закон нарушава и принципа на правото на ЕС за равностойност на правните норми. Директивите не определят процесуалните правила на съдебния контрол, който защитава правата на гражданите произтичащи от европейското право, но принципът гарантира, че процесуалните правила за производствата в отделните страни членки, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, гарантира, че тези правила не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност). Това е посочено в множество съдебни актове на СЕС като тук ще посочим само няколко:

·         Съединени дела С-317/08 Rosalba Alassini срещу Telecom Italia SpA, С-318/08 Filomena Califano срещу Wind SpA, С-319/08 Lucia Anna Giorgia Iacono срещу Telecom Italia SpA и С-320/08 Multiservice Srl срещу Telecom Italia SpA, Решение на Съда от 18.03.2010 г., [2010] ECR I-02213, ECLI:EU:C:2010:146.                 В мотивите на решението Съдът е отбелязал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност):

                „...както следва от постоянната съдебна практика, процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешноправни съдебни производства (принцип на равностойност)...” (т. 48); „Тези изисквания за равностойност...изразяват общото задължение на държавите-членки да гарантират съдебната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза. Те важат както за определянето на юрисдикциите, компетентни да разглеждат искове, основани на това право, така и за определянето на процесуалните правила...” (т. 49).

·         Дело С-115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV срещу Bezirksregierung Arnsberg, Решение на Съда от 12.05.2011 г., [2011] ECR I-03673, ECLI:EU:C:2011:289.        В мотивите на решението Съдът е изтъкнал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност):

                „...при липсата на предвидени от правото на Съюза правила..., задача на правния ред на всяка държава-членка е да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за производствата, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, като посочените правила не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност)...” (т. 43).

·         Дело С-112/13 А срещу В и др., Решение на Съда от 11.09.2014 г., ECLI:EU:C:2014:2195.  В мотивите на решението Съдът е отбелязал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност) като един от общите принципи на правото на ЕС:        

                „...когато правото на Съюза предоставя на държавите-членки свобода на преценка при прилагане на акт от правото на Съюза, националните органи и юрисдикции осигуряват спазването на основните права, гарантирани от националната конституция, стига да прилагат националните стандарти за защита на основните права, без да се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата съгласно тълкуването на Съда, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение [по дело] Melloni, C399/11, EU:C:2013:107, т. 60).” (т. 44); „Що се отнася до принципа на равностойност...следва да се отбележи, че съгласно този принцип процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешноправни съдебни производства (решения [по дело] Transportes Urbanos y Servicios Generales, C118/08, EU:C:2010:39, т. 33 и [по дело] Agrokonsulting04, C93/12, EU:C:2013:432, т. 36 и цитираната съдебна практика). Прилагането на принципа на равностойност обаче не може да освободи националните съдилища от стриктното съблюдаване на изискванията, произтичащи от член 267 от ДФЕС, при прилагане на националните процесуални правила.” (т. 45); „...разпоредбите на правото на Съюза...трябва да се тълкуват с оглед на основните права, които съгласно постоянната съдебна практика са неразделна част от общите принципи на правото, съблюдаването на които Съдът осигурява и които понастоящем са закрепени в Хартата (вж. в този смисъл Решение [по дело] Google Spain и Google, C131/12, EU:C:2014:317, т. 68, както и цитираната съдебна практика). [...]” (т. 51).

Изхождайки от принципа на равното третиране и отчитайки, че разпоредбите на ЗООС защитават правото на гражданите на ЕС на здравословна околна среда и защита на човешкото здраве, приетите изменения на ЗООС, които предвиждат различен брой съдебни инстанции при дела от един и същи предмет (ЕО или ОВОС), както и по-малък брой инстанции в сравнение с други производства по ЗООС и други сродни закони като като тези за биологичното разнообразие, за водите, за горите, за чистотата на атмосферният въздух и т.н., се нарушава принципът за равно третиране (равенство, равностойност), който е един от общите принципи на правото на Европейския съюз.

---

Коалицията „Право на природа“ е финансирана от Европейския съюз. Изразените възгледи и мнения са само на авторите и не отразяват непременно тези на Европейския съюз или на Нидерландския Хелзинкски комитет. Нито Европейският съюз, нито НХК могат да бъдат държани отговорни за тях.